Aniello dos Reis Parziale - OAB/SP nº 259.960. Advogado, Bacharel pela Faculdade de Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie, membro do Consultoria Jurídica da Editora NDJ desde 2007. É mestrando em Direito Econômico e Político pelo Programa de Pós-graduação da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Texto elaborado em agosto de 2015
Consoante estabelece o art. 70, caput, do
Texto Constitucional, além do controle externo, exercido pelo Congresso Nacional,
a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da
União e das entidades da Administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas,
também ocorrerá por meio do sistema de controle interno de cada Poder.
Grife-se que o sistema de
controle interno da Administração Pública detém estribo no caput do art. 74 da
CF/1988, cujo teor estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, da União, Estados, Distrito Federal e Municípios manterão, de forma
integrada, tal sistema com a finalidade de: (I) avaliar o cumprimento das metas
previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos
orçamentos da União; (II) comprovar a legalidade e avaliar os resultados,
quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e
patrimonial nos órgãos e entidades da Administração Pública, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de Direito Privado; (III) exercer
o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres dos entes federados; e (IV) apoiar o controle externo no exercício de
sua missão institucional.
Além das atribuições acima
destacadas, estabelece o art. 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que deverá
o sistema de controle interno também fiscalizar a gestão fiscal de cada Poder,
com ênfase no que se refere a: I – atingimento das metas estabelecidas na Lei
de Diretrizes Orçamentárias; II – limites e condições para realização de
operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar; III – medidas adotadas para
o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos
arts. 22 e 23; IV – providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para
recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos
limites; e V – destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo
em vista as restrições constitucionais e da lei complementar.
Segundo o eg. TCSP, in verbis:
“Controlar significa fiscalizar
pessoas, físicas e jurídicas, evitando que a objetivada entidade se desvie das
finalidades para as quais foi instituída na sociedade.
E o adjetivo “interno” quer dizer
que, na Administração Pública, o controle será exercido por servidores da
própria entidade auditada, conforme as normas, regulamentos e procedimentos por
ela própria determinada, em consonância, óbvio, com os preceitos gerais da
Constituição e das leis que regem o setor público” (Manual Básico, o Controle
Interno do Município. São Paulo, 2015. p. 11. Disponível
em:<http://www4.tce.sp.gov.br/sites/tcesp/files/manual-controleinterno-tcesp-fev-2015_0.pdf>.
Acesso em: 14 ago. 2015).
Destaque-se que o controle
interno não é invenção do constituinte de 1988. Encontra previsão legal no art.
76 da Lei Federal nº 4.320/1964, cujo teor assenta que tal controle será
exercido privativamente pelo Poder Executivo. O fato de este dispositivo legal
fazer menção unicamente ao Poder Executivo gerava dúvida em relação à obrigação
de os demais Poderes da União serem obrigados a controlar internamente a
execução orçamentária. Ressalte-se que tal imprecisão restou devidamente
solucionada em 1988, quando o texto assentado no caput do art. 74 da Carta
Magna estabeleceu que o controle interno deve ser mantido pelos Poderes
constantes no art. 2º do Texto Constitucional, quais sejam o Executivo, o
Legislativo e o Judiciário.
Diante de todos os dispositivos
constitucionais e legais acima destacados, denota-se cristalino o dever de
todos os entes federativos criarem tal sistema integrado de órgão de controle
interno.
Ilustrando tal assertiva,
salienta Jorge Ulisses Jacoby Fernandes que, in verbis:
“É sim, obrigatória a existência
de órgão de controle interno nos três poderes da União, na forma estabelecida
na Constituição Federal. Mais do que isso: como o art. 75 estende as regras
pertinentes ao controle realizado pelos tribunais de contas aos Estados e,
tendo o controle interno a função de apoiar o externo, em homenagem à simetria
que deve nortear a estrutura do controle, é correto assentar que também as
unidades federadas devem possuir sistema de controle interno” (Tribunal de
Contas no Brasil: jurisdição e competência. Belo Horizonte: Forúm, 2003. p. 85)
(grifo nosso).
Em razão da imposição assentada
no caput do art. 74 da CF/1988, o eg. TCSP editou o Comunicado SDG nº 32/2012,
estabelecendo que “[...] é dever dos Municípios, por meio de normas e instruções,
instituir, se inexistentes, e regulamentar a operação do controle interno, de
molde que o dirigente municipal disponha de informações qualificadas para a
tomada de decisões, além de obter mais segurança sobre a legalidade,
legitimidade, eficiência e publicidade dos atos financeiros chancelados, sem
que hajam razões para alegar desconhecimento” (grifo nosso).
Ainda destaca este comunicado que
“[...] a adequada instituição do correspondente órgão de controle interno é
medida que será verificada por ocasião da fiscalização levada a efeito pelo
Tribunal de Contas, com repercussão no exame das contas anuais” (grifo nosso).
Grife-se ainda que a
inobservância da disciplina acima destacada poderá repercutir negativamente nas
contas do gestor público, na medida em que a reprovação destas poderá suspender
temporariamente sua carreira política, consoante estabelece a LC nº 64/1990
(Lei da Inelegibilidade) em seu art. 1º, inc. I, al. g.
Desta mesma forma, estabelece o
art. 10 da Lei Orgânica do TCMT (LC nº 269/2007), que “A falta de instituição e
manutenção do sistema de controle interno poderá ensejar a irregularidade das
contas e/ou a emissão de parecer prévio contrário à sua aprovação, sem prejuízo
das penalidades previstas em lei ao respectivo responsável, por omissão no seu
dever legal”.
Estabelecida a obrigatoriedade de
criação de controle interno por parte dos entes federativos, saliente-se que
este deverá ser necessariamente exercido por servidores públicos pertencentes
ao quadro permanente da Administração.
Com efeito, os controladores
internos deverão fazer parte do quadro efetivo do Poder ou entidade, devendo o
cargo ser provido mediante concurso público, não sendo possível que tais
agentes públicos ocupem cargo de provimento em comissão. Assim deve ser, pois
os titulares desses cargos devem agir com isenção, não podendo sofrer pressão
ou influências dos titulares de poder, de modo a não prejudicá-los no
desempenho de suas atribuições. Por tal razão, não é recomendável a criação de
cargos em comissão para o exercício das atividades de controle interno. É
sempre bom lembrar que os cargos de provimento em comissão deverão ser
restritos às atribuições de direção, chefia e assessoramento, consoante
determinado no art. 37, inc. V, da CF/1988.
Destaque-se que “nas pequenas
Prefeituras e Câmaras Municipais ou mesmo nas entidades descentralizadas de
pouca movimentação financeira, para elas um único servidor pode responder pela
estrutura do Controle Interno, e, sob certas condições, não há necessidade de
nova contratação para a lide; bastaria específica gratificação para o
funcionário designado, conforme as possibilidades financeiras do órgão ou
entidade” (TOLEDO JR., Flavio Corrêa de. A necessidade de dar eficácia ao
controle interno do Município. BDM – Boletim de Direito Municipal, São Paulo,
NDJ, ano 30, n. 2, p. 86, fev. 2014).
O sistema de controle interno
será criado por meio de lei, de iniciativa do Chefe do Executivo, devendo cada
Poder ou entidade editar as competentes normas, regulamentos e procedimentos
que permitam o seu funcionamento interno, de modo a garantir a atuação da
Controladoria.
A instituição, a efetiva
estruturação e o aparelhamento do órgão de controle interno apresenta-se como
um excepcional auxílio aos gestores públicos quando da execução orçamentária,
de forma a afastar erros e equívocos quando da aplicação da legislação
administrativa e financeira, normas contábeis etc., haja vista serem inúmeras
as exigências legais e regulamentares que norteiam o emprego de dinheiro público
e gestão do patrimônio coletivo. Procedendo-se desta maneira, afastam-se
eventuais e futuros questionamentos realizados pelo controle externo, sociedade
civil, Ministério Público etc.
Verifica-se, portanto, como bem
ensina Flavio Corrêa de Toledo Jr., que “razões não faltam para o administrador
público logo regulamentar o até então inoperante controle interno, valendo-se
de funcionários concursados,honestos, de bom relacionamento com os demais,
portadores de boa capacidade de aprendizado” (TOLEDO JR., 2014, p. 84).
Por fim, em nosso sentir, razão
maior para a instituição do controle interno é a necessidade de assegurar a
efetividade do Texto Constitucional acima destacado, de forma a garantir que os
gastos públicos sejam adequadamente fiscalizados, apresentando-se correta a
determinação no sentido de que a não regulamentação desta vigilância poderá
gerar reflexos nas contas do administrador público, uma vez que, em sendo
prejudicada sua carreira política, tratará a coisa pública com o zelo merecido.
