35.
É legítima a adoção
da licitação por lotes formados com elementos de mesma
característica, quando restar evidenciado que a licitação por
itens isolados exigirá elevado número de processos licitatórios,
onerando o trabalho da administração pública, sob o ponto de vista
do emprego de recursos humanos e da dificuldade de controle,
colocando em risco a economia de escala e a celeridade processual e
comprometendo a seleção da proposta mais vantajosa para a
administração.
Representação
oferecida por Procurador da República, versando sobre suposta
irregularidade em pregão presencial conduzido pelo município de
Floriano/PI com recursos do FNDE no âmbito do PNAE, destinado à
aquisição de gêneros alimentícios para a merenda escolar,
apontara possível restrição à competitividade decorrente do
parcelamento do objeto da licitação em lotes de itens. O
representante alegara, a partir de relatório da CGU, “que seria
indevido agrupar itens em lotes, pois tal procedimento afrontaria o
disposto nos arts. 15, inciso IV, e 23, § 1º, da Lei nº 8.666,
de 21 de junho de 1993, defendendo que a divisão por itens melhor
atenderia ao aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado
local e impediria a participação de médias e grandes empresas
locais, citando, para tanto, precedentes jurisprudenciais do TCU”.
Em sentido oposto, e também citando precedentes do Tribunal, o
município argumentara que “os dispositivos legais citados pela CGU
estabelecem entendimento contrário, no sentido de que as compras,
sempre que possível, devem ser divididas em tantas parcelas quanto
forem necessárias ao aproveitamento das peculiaridades do mercado,
em obediência ao princípio da economicidade, aduzindo que, por essa
razão, a licitação foi dividida em dezesseis lotes, cujos itens
foram grupados conforme as particularidades de cada produto”.
Analisando o feito, anotou o relator a pertinência da representação,
“haja vista não ser a matéria, como visto, pacífica no âmbito
do TCU, de sorte que, de certa maneira, enseja a análise de
situações concretas, para que se possa concluir se houve, ou não,
afronta à competitividade do certame”. No caso vertente, em que 16
lotes contemplaram 107 itens, o relator consignou que a adoção da
licitação por itens isolados exigiria “elevado número de
procedimentos para seleção”, o que “tornaria bem mais oneroso o
trabalho da administração pública, sob o ponto de vista do emprego
de recursos humanos e da dificuldade de controle, de sorte que
poderia colocar em risco a economia de escala e a celeridade
processual, comprometendo a seleção da proposta mais vantajosa para
a administração”. E concluiu no sentido de considerar, diante de
irregularidade formal apurada, a representação parcialmente
procedente, anotando que “diante das peculiares circunstâncias do
presente caso concreto (...) a licitação por itens isolados poderia
trazer indesejáveis riscos à administração pública, mostrando-se
adequado, pois, o agrupamento desses itens em lotes, com elementos de
mesma característica”. O Plenário do TCU, ao acolher a proposta
da relatoria, julgou parcialmente procedente a representação. Acórdão
5301/2013-Segunda Câmara,
TC 009.965/2013-0, relator Ministro-Substituto André Luís de
Carvalho, 3.9.2013.
1.
Não compete ao TCU atuar na defesa de interesses privados do
licitante junto à administração contratante, sob pena de
representar avanço indevido nas atribuições que são próprias do
órgão ou da entidade pública ou do Poder Judiciário.
Representação
sobre pregão eletrônico realizado pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE), para aquisição de embarcações
para transporte escolar, apontara pretensa irregularidade na
inabilitação de empresa no certame. Sinteticamente, a representante
defendeu que, “apesar de ter se sagrado vencedora do grupo II,
itens 3 e 4 do pregão, haveria falha de interpretação do
dispositivo legal utilizado para recusa de sua proposta para esse
lote, ao inabilitá-la com base no art. 9º, III, da Lei 8.666/1993”.
A inabilitação decorrera de entendimento do FNDE de que a condição
de um dos sócios da empresa inabilitada – como professor de
instituição federal de ensino contratada pelo FNDE para a
avaliação, inspeção e controle da qualidade dos protótipos das
lanchas ofertadas pelos licitantes – reclamaria a incidência do
art. 9º, inciso III, da Lei 8.666/93, que estabelece vedação à
participação na licitação de servidor que integre o quadro
funcional do contratante ou do responsável pelo processo
licitatório. Em juízo de mérito, após tecer considerações
acerca da aplicabilidade desse comando legal ao caso concreto, o
relator consignou não perceber o atendimento pleno dos requisitos
regimentais para a admissibilidade da representação "em face
da consolidada jurisprudência do Tribunal, no sentido de que refoge
ao rol de competências do TCU atuar na defesa de interesses
particulares junto à administração pública”. Destacou não
verificar, na espécie, “situação de potencial prejuízo ao
erário a ponto de justificar atuação deste Tribunal”, sobretudo
porque informações constantes da ata do pregão demonstravam que “o
grupo II encontra-se suspenso, pendente de vencedor ou de possível
recurso contra a decisão da inabilitação questionada, com previsão
de retomada por meio de ata complementar ainda não publicada”.
Nesse passo, colacionando amplo painel da jurisprudência do TCU
sobre a matéria, obtemperou que, no caso concreto, “o Tribunal
está sendo acionado para resguardar suposto direito alheio, ou seja,
numa situação em que não se mostra presente o interesse coletivo
que justificaria a intervenção desta Corte de Contas”. E
assinalou que “sabendo que não foram esgotados os canais de
revisão perante a autoridade recorrida previstos na legislação
específica – a Lei nº 10.520/2002, o Decreto nº 3.555/2000, o
Decreto nº 5.450/2005 e, subsidiariamente, a Lei nº 8.666/1993 –
dos atos que o representante entende contrários aos seus direitos,
bem como, no caso de negativa de provimento, apelo ao órgão da
Justiça competente, reforço a tese de que matérias da espécie não
encontram espaço para apreciação nesta Casa, sob pena de
representar avanço indevido nas atribuições que são próprias da
unidade jurisdicionada ou do Poder Judiciário”. Por fim, concluiu
que “a matéria noticiada neste feito não oferece oportunidade ao
exercício da competência conferida ao Tribunal de Contas da União
pelo Texto Constitucional”, ressalvando, contudo, que “esta Corte
poderá intervir no processo, em defesa do interesse público, diante
de atos a serem praticados pelo FNDE, para prosseguimento do pregão
relativo ao item em questão, que possam, de alguma forma,
representar prejuízo para a Administração”. Nesse sentido, o
Tribunal, acolhendo a tese da relatoria, não conheceu da
representação. Acórdão
2439/2013-Plenário,
TC 009.707/2013-1, relator Ministro Valmir Campelo, 11.9.2013.
2.
Na licitação de serviços de natureza continuada é factível fixar
as seguintes exigências de qualificação técnico-operacional: (i)
para a contratação de até 40 postos de trabalho, atestado de
execução de contrato com mínimo de 20 postos e, para contratação
de mais de 40 postos, atestado com mínimo de 50% dos postos; e (ii)
atestado de execução de serviços de terceirização compatíveis
em quantidade com o objeto licitado por período igual ou superior a
3 anos.
Representação
relativa a pregão eletrônico conduzido pelo TRT-6ª Região para a
contratação de serviços de vigilância armada apontara possível
restrição à competitividade do certame, em face de exigência de
comprovação de que a empresa tivesse prestado os serviços
licitados em quantitativo mínimo de oito postos de trabalho por pelo
menos um ano. Em juízo de mérito, o relator concluiu pela
regularidade da exigência, destacando, em seu fundamento, o recente
Acórdão 1214/2013-Plenário – que apreciou trabalho realizado por
grupo de estudos formado pelo TCU para apresentar propostas com o
objetivo de minimizar os problemas enfrentados pela Administração
Pública na contratação da prestação de serviços de natureza
contínua. Relembrou o relator que, naquela oportunidade, ficou
assente, em principio, ser factível a fixação em edital, como
exigência de qualificação técnico operacional, dos seguintes
requisitos: (i) “para a contratação de até 40 postos de
trabalho, atestado comprovando que a contratada tenha executado
contrato com um mínimo de 20 postos e, para contratos de mais de 40
postos, seja exigido um mínimo de 50%”, e (ii) “a
obrigatoriedade da apresentação de atestado comprovando que a
contratada tenha executado serviços de terceirização compatíveis
em quantidade com o objeto licitado por período não inferior a 3
anos”. Em epílogo, anotou que exigências similares foram
consideradas válidas em dois julgados do Tribunal e que, no caso
concreto, em que se requeria a contratação de 24 postos de
trabalho, “as exigências foram até menos rigorosas do que aquelas
delineadas nas deliberações mencionadas”. Nesses termos, acolheu
o Plenário a proposição do relator, para considerar improcedente a
representação. Acórdão
2434/2013-Plenário,
TC 010.161/2013-9, relator Ministro Aroldo Cedraz, 11.9.2013.
3.
Os itens do orçamento do contrato devem ser detalhados
adequadamente, sendo irregular a previsão ou inclusão de itens que
caracterizem cláusulas indeterminadas, que prevejam pagamentos para
despesas extraordinárias, imprevistas ou gerais, independentemente
se a contratação ocorrerá por preço global ou unitário.
Pedido
de Reexame interposto pela Petrobrás contestou deliberação
proferida pelo TCU, mediante a qual fora expedida determinação para
que a empresa excluísse de todos os contratos celebrados com vistas
à execução das obras da Refinaria Presidente Getúlio Vargas o
item orçamentário “Fornecimento de Serviços Complementares”,
bem como instaurasse processo interno destinado à “recuperação
dos valores eventualmente pagos, de forma indevida, a título de
remuneração relativa ao item ‘Eventos Globais’ ao consórcio
Conpar”. Em seu recurso, a Petrobrás defendeu que: (i) a exclusão
das cláusulas deveria acontecer apenas nos contratos celebrados na
modalidade de preço global e (ii) em um grupo de contratos especiais
o “Fornecimento de Serviços Complementares” destina-se ao
pagamento de horas extras dos serviços contratados. Analisando o
feito, o relator anotou em preliminar que a prática contrariava
tanto o Regulamento do Procedimento Licitatório quanto o Manual de
Procedimentos Contratuais da empresa. No tocante às cláusulas
supostamente destinadas ao pagamento de horas extras, consignou que
nos contratos “não está explicitado que tipo de serviços
complementares e em que circunstâncias os ‘serviços
complementares’ deveriam ser prestados em cumprimento das
cláusulas”. Ademais as normas internas da empresa prescrevem em
25% o limite para eventuais alterações do objeto e que “as
alterações por fatos supervenientes devem ser formalizadas por meio
de termos aditivos ao contrato principal”. Quanto à incidência
das determinações apenas nos contratos celebrados por preço
global, destacou o relator que “a previsão de pagamento de valores
adicionais sem vínculo a um objeto específico e determinado é
sempre uma impropriedade, independentemente da modalidade escolhida.
Mesmo que a cláusula em questão se denomine ‘Encargos Globais’,
por se destinar a cobrir despesas contratuais decorrentes de caso
fortuito ou força maior, entendo que não é lícita sua previsão
dentro do contrato, pois também são fatos futuros e incertos que
não deveriam onerar o contrato principal no presente”. Em sinopse,
o relator registrou que partilha “o posicionamento de que o
procedimento impugnado fere o próprio princípio de licitação, uma
vez que, sob o abrigo dessas cláusulas indeterminadas e sem recorrer
a nenhum procedimento formal que busque aferir a melhor proposta para
a empresa, poder-se-ia alterar ilimitadamente o objeto do contrato
tanto sob o aspecto quantitativo, quanto em relação ao aspecto
qualitativo”. O Plenário, acolhendo a tese do relator, negou
provimento ao recurso, mantendo inalterada a deliberação
recorrida. Acórdão
2450/2013-Plenário,
TC 006.306/2008-3, relator Ministro Raimundo Carreiro, 11.9.2013.
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