23.
A adjudicação por grupo ou lote não é, em princípio, irregular.
A Administração, de acordo com sua capacidade e suas necessidades
administrativas e operacionais, deve sopesar e optar, motivadamente,
acerca da quantidade de contratos decorrentes da licitação a serem
gerenciados.
Representação
relativa a pregão eletrônico realizado pela Agência de
Modernização da Gestão de Processos do Estado de Alagoas (Amgesp)
para registro de preços, destinado à aquisição de kits escolares,
apontara, dentre outras irregularidades, "a adjudicação pelo
menor preço por grupo de itens ou por módulo escolar, quando
deveria ser por item que compõe cada grupo ...". Em suas
justificativas, a Amgesp defendeu que “individualizar a compra de
cada item do kit sobrecarrega a administração pública e encarece o
produto final, enquanto que, se o objeto é o próprio kit, os
licitantes possuem margem de negociação maior por estarem
comercializando grandes quantidades e variedades de material
escolar". O relator, acolhendo essa tese, registrou que a
"adjudicação por grupo ou lote não pode ser tida, em
princípio, como irregular. É cediço que a Súmula nº 247 do TCU
estabelece que as compras devam ser realizadas por item e não por
preço global, sempre que não haja prejuízo para o conjunto ou
perda da economia de escala. Mas a perspectiva de administrar
inúmeros contratos por um corpo de servidores reduzido pode se
enquadrar, em nossa visão, na exceção prevista na Súmula nº 247,
de que haveria prejuízo para o conjunto dos bens a serem
adquiridos". Acrescentou que "a Administração deve
sopesar, no caso concreto, as consequências da multiplicação de
contratos que poderiam estar resumidos em um só, optando, então, de
acordo com suas necessidades administrativas e operacionais, pelo
gerenciamento de um só contrato com todos os itens ou de um para
cada fornecedor". Em relação ao alcance da Súmula 247 do TCU,
destacou, amparado em deliberação do Tribunal, que ela pretendeu
"consolidar o entendimento prevalecente nesta Casa, no sentido
de que é condenável a adjudicação por preço global, por
representar, no geral, restrição à competitividade. Não teve a
referida Súmula a pretensão de condenar a adjudicação por lotes
...". Ponderou, contudo, que restou ausente nos autos a devida
motivação para a opção eleita. O Tribunal, ao acolher o
juízo de mérito formulado pelo relator, julgou parcialmente
procedente a Representação e, confirmando a medida cautelar
previamente adotada no processo, determinou que a Secretaria de
Educação e do Esporte do Estado de Alagoas, na condição de órgão
participante da mencionada ata de registro de preço, se abstivesse
“de realizar novas contratações com recursos federais, inclusive
recursos do Fundeb, já que há complementação da União”. Acórdão
2796/2013-Plenário,
TC 006.235/2013-1, relator Ministro José Jorge, 16.10.2013.
24.
O parâmetro para a avaliação da conformidade dos preços ofertados
são os valores de mercado, e não as propostas apresentadas por
outros licitantes.
Também
na Representação concernente ao pregão eletrônico conduzido
pela Amgesp, fora questionada a adjudicação do objeto do
pregão à determinada licitante cujos preços registrados "são
superiores aos ofertados por outros participantes, desclassificados
por razões indevidas e que não guardam relação com a formação
do preço dos produtos". A unidade técnica concluíra pela
existência de sobrepreço, tomando por parâmetro propostas
ofertadas por outros licitantes. Em juízo de mérito, o relator
considerou que, para a caracterização de sobrepreço, não bastaria
afirmar que os valores adjudicados e registrados na ata encontram-se
superiores aos valores orçados, "muito menos tomar como
parâmetro tão somente propostas de outros licitantes ...", mas
deve-se demonstrar "que os valores adjudicados e registrados
encontravam-se acima dos efetivamente praticados no mercado à
época". Recorreu ainda ao consignado no Acórdão
267/2003-Plenário, no sentido de que “a Lei nº 8.666/93 não
ordena a desclassificação de propostas de preços desconformes com
o orçamento, mas sim de propostas de preços desconformes com o
mercado, este que é, na verdade, o padrão efetivo para
avaliação da conformidade das ofertas, como se percebe dos artigos
24, inciso VII, e 43, inciso IV, da mencionada lei”. Nesse
sentido, considerando que a licitação fora promovida por autarquia
estadual, propôs o encaminhamento da deliberação ao Tribunal de
Contas competente para apuração de eventual sobrepreço, "desta
feita sob a ótica dos valores de mercado praticados quando da
realização do certame". O Tribunal endossou a proposta do
relator. Acórdão
2796/2013-Plenário,
TC 006.235/2013-1, relator Ministro José Jorge, 16.10.2013.
25.
Nas licitações para fornecimento de vale alimentação/refeição,
apesar de discricionária a fixação do número mínimo de
estabelecimentos credenciados, os critérios técnicos adotados para
tanto devem estar em consonância com os princípios da razoabilidade
e da proporcionalidade, além de claramente definidos e fundamentados
no processo licitatório.
Representação
relativa a pregão presencial conduzido pelo Conselho Federal de
Contabilidade (CFC) com vistas à contratação de empresa
especializada na prestação de serviço de administração e emissão
de cartões magnéticos para concessão de vales alimentação/refeição
apontara, dentre outras irregularidades, possível restrição à
competitividade do certame decorrente da exigência de "excessiva
rede de estabelecimentos comercais a ser disponibilizada pela
contratada para transacionar os vales...". No caso concreto, o
certame encontrava-se suspenso por iniciativa do próprio órgão
para reformulação do termo de referência. Em juízo de mérito, o
relator recorreu a considerações já efetuadas em voto de sua
relatoria que tratara de caso similar: "De acordo com a
jurisprudência desta Corte de Contas (...), os requisitos definidos
em edital voltados à rede credenciada devem buscar compatibilizar o
caráter competitivo do certame com a satisfação das necessidades
da entidade visando garantir o conforto e a liberdade de escolha dos
funcionários da instituição para a aquisição de gêneros
alimentícios, o que se insere no campo da discricionariedade do
gestor ( ...)”. Ponderou, contudo, que, a despeito dessa
discricionariedade, "a atuação do dirigente deve estar pautada
nos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, e que os
critérios técnicos para a fixação desses quantitativos devem
estar baseados em estudos necessários a ampará-los, os quais devem
constar do processo licitatório". Nesse sentido, considerando
que o critério estabelecido no edital não se mostrou claro, propôs
dar ciência ao CFC de que "a despeito da fixação do número
mínimo de estabelecimentos credenciados estar no campo da atuação
discricionária do gestor, faz-se necessário que os critérios
técnicos referentes à fixação do quantitativo mínimo estejam em
consonância com os princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade, além de claramente definidos e fundamentados no
processo licitatório, devendo tais critérios ser oriundos de
levantamentos estatísticos, parâmetros e de estudos previamente
realizados, a exemplo do decidido pelo Tribunal nos Acórdãos
2.367/2011 e 1.071/2009, ambos do Plenário ...". Acórdão
2802/2013-Plenário,
TC 022.682/2013-9, relator Ministro-Substituto Augusto Sherman
Cavalcanti, 16.10.2013.
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